【大河报·大河财立方】河南省与市县财政体制改革再向前一步。

9月23日,河南省人民政府发布《深化省与市县财政体制改革方案》(以下简称《方案》),《方案》指出,按照放权赋能的原则,财政直管县的范围由目前的24个扩大至全部102个县(市)。除中央调库返还收入外,将适合下划的省级固定税收收入全部按照属地原则下划到市县。原体制下按收入项目等实施的增量分成政策不再执行。

河南省财政直管县对于县域经济的发展有哪些意义?省财政直管县与行政上的省直管县又有何不同?

对此,大河报·大河财立方记者第一时间采访了中国财政科学研究院、中国社会科学院、河南社会科学院等相关单位专家,解读河南省与市县财政体制改革政策。

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财政收入除上划中央和省级部分外

全部留归当地使用

从改革内容来看,按照放权赋能原则,河南省财政直管县的范围由目前的24个扩大至全部102个县(市)。各县(市)的财政体制由省财政直接核定,财政收入除上划中央和省级部分外全部留归当地使用,市级不再参与分享。

与此同时,县(市)范围内由地方承担的共同财政事权支出责任,调整为省与县(市)分担,市级不再分担;对改革形成的财力转移,按照保存量的原则核定划转基数。各类转移支付、债券资金由省财政直接下达到县(市);省财政直接向各县(市)调度现金,办理财政结算。

在收入分配关系上,《方案》指出,除中央调库返还收入外,将适合下划的省级固定税收收入全部按照属地原则下划到市县。原体制下按收入项目等实施的增量分成政策不再执行。

根据中央财税体制改革要求,改革后市县的增值税、企业所得税、个人所得税收入省级分成20%,其他财政收入省级分成15%。省级应分成的财政收入通过财政年终上下级结算办理。支持市县增加财政收入,增强资金保障能力。

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按项目法分配的专项转移支付

由县(市)直接向省级申报

在转移支付方面,《方案》指出,强化一般性转移支付“促均衡、保基本”功能,提高市县财政保障能力,帮助市县兜牢“三保”底线,促进县域协调发展。改进并逐步形成与省以下各级财力格局相适应的共同财政事权转移支付办法;按照规范统一原则,核定省与市县共同财政事权支出责任的分担比例。

此外,突出专项转移支付的重大决策保障功能,加大对县域特定目标的政策引导力度,按项目法分配的专项转移支付由县(市)直接向省级申报,激励县域特色领域加快发展。继续完善转移支付分类分档制度,向财政困难市县倾斜。

在创新财政激励上,将加大对创新驱动发展的财政支持力度。完善增值税留抵退税省级垫付办法,缓解市县资金调度压力,支持引导市县及时落实企业退税政策。健全县(市)政府债务限额确定机制,以债务空间为基础,通过政府一般债券、专项债券和再融资债券增强县(市)筹资能力,支持引导县(市)加大对乡村振兴、污染防治、开发区建设等县域基础设施补短板项目的资金保障力度。

在划转基数上,将以2019年为基期,根据省、市、县三级在收入划分、补助上解事项、支出责任调整等体制改革后形成的财力转移核定划转基数。《方案》将自2022年1月1日起实施。

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壮大县域经济之下,

财政直管县影响几何

放眼全国,河南省财政直管县范围扩容,并非首个吃螃蟹者。2019年初,山东省发布《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》,拟把山东省财政直管县范围扩大到41个,进一步理顺省与市县财政收入划分体制,优化省以下财力分配格局。

那么,省财政直管县范围扩容对县域经济发展意义何在?多位专家给出了自己的见解。

中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心研究员赵福昌:权责更清晰,有助于地方培育壮大财源

目前从全国来看,财政直管县是各地自主推动,河南此次改革,从目前的24个扩大至全部102个县(市),力度较大。

从《方案》内容来看,此次改革主要是精简程序、明确责任,预算管理还是由市级汇总,这些都没变,改革的主要是财政体制,就是资金,过去是由省到市,市再到县,现在这些列入直管的县就是省直接对县,资金往来不再经过市里,体制上更明确。

另外,权责也更清晰,财政直管从一定意义上可避免市里可能存在的截留问题,财政直管后,直管县直接对省,市里对直管县在收支、体制方面不再有话语权。

然而,财政直管不代表这些直管县绝对独立,这主要体现在财政直管和行政直管的区别上,财政直管主要体现在财政收支划分方面,严格意义上而言,财政直管更多是一个收入的概念,不包含人事管理。而行政直管则囊括了方方面面的管理。

财政直管以后,对于经济强县和经济弱县也会带来不同的影响。从体制安排上而言,财政直管后不会让强弱两极分化,因为省级层面也会有补助和转移支付,省里也会考虑均衡发展,财政体制安排一个重要的目标就是区域均衡发展。

财政直管县更多可能是因地制宜的一种做法,通过这种改革,推动创新促进发展,特别是从财政的角度来看,权责更清晰,有助于地方培育壮大财源,激发县域经济发展活力。

中国社会科学院研究员张鹏:有利于建立财权与事权相匹配的财政制度

省与市县财政体制改革有利于建立财权与事权相匹配的财政制度,为县域经济发展赋能添油。目前县域财政财权与事权不匹配,事权负担过重而实际财政支配能力却有限,一方面使得县域财政压力较大,维持基本保障后所剩财源较少,另一方面显然不能通过财政杠杆作用支持县域经济创新驱动式发展,导致县域经济发展后劲不足。

河南省社会科学院经济研究所副研究员袁金星:有利于进一步增强县级财政实力

河南省财政直管县的范围由目前的24个扩大至全部102个县(市),可以说是大动作、大手笔,彰显了新发展阶段省委省政府深化放权赋能改革、大力气推动县域经济“成高原”的决心和信心。

众所周知,河南县域生活着全省约70%的常住人口,占有约85%的行政区域面积,经济总量约占全省的60%,县域人口之多、面积之大、分量之重,决定了县域在全省发展大局中的基础性、全局性、战略性地位。因此,深化省与市县财政体制改革,特别是全面深化省财政直管县财政管理改革,进一步理顺省、市、县政府间的财政关系,对于激发河南县域发展活力、推动县域经济高质量发展显得尤为重要。

具体来讲:一是有利于进一步增强县级财政实力,财政资金、技术、项目等由省直接落实给县,加大了县域经济社会管理的自主权,提高了县级发展的积极性,也同时提升了省级政府的宏观调控水平;二是有利于节约行政成本,省、市、县财政管理关系转变为省—市、省—县二级体制,减少了财政资金分配的级次,提高了财政收支划分的效率,同时使各级政府的财权和事权尽可能统一起来;三是有利于促进政府职能转变,县与省对口部门之间的关系将更为紧密,对于持续深化行政体制改革也将起到积极助推作用。

中国产业集聚研究专家杨建国:是引导县域经济高质量发展的重要举措

河南省与市县财政体制改革首先是推进新发展格局下县域经济高质量发展、推动县域经济“成高原”的重要部署落实,通过进一步放权赋能,激发新时代县域经济高质量发展动力活力。

其次,这也是破解当下河南县域相对普遍遭遇的“财政收支矛盾”难题的重要手段,从财政体制机制上,进一步增强县域的资金保障能力,兜牢“三保”底线。

第三,长远来看,这也是在引导县域经济高质量发展的重要举措。当下河南县域正开启全面重构时代,而其中最关键一环还是在重构产业、经济模式上。本次方案,通过财政手段来引导县域,进一步谋划高新技术产业、新兴产业发展,提升县域产业结构和质量;通过一县一省级开发区,来进一步重构高能级产业平台等,进而从产业、经济模式转型升级高质量发展这些最根本的抓手上,来破解县域的财政收支矛盾,激活新时代县域高质量发展的动力和活力。

附《深化省与市县财政体制改革方案》 政策解读

来源:河南省政府办公厅

财政体制是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。党的十九届四中全会提出,要形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度;党的十九届五中全会提出,要健全省以下财政体制,增强基层公共服务保障能力。省委、省政府实施放权赋能改革,推动县域经济高质量发展,对推进财税体制改革也提出了新的要求。近年来,我省各级财政收支平稳较快增长,但从全国范围来看,当前我省仍存在县级财政实力较为薄弱、人均保障水平偏低和收入结构有待优化等问题,与县域经济高质量发展的目标要求不相适应。为进一步理顺省、市、县三级政府间财政关系,调动市县发展经济、培植税源的积极性,激发县域经济高质量发展动力活力,近日,河南省政府印发了《深化省与市县财政体制改革方案》,现将改革主要内容解读如下。

一、全面推行省财政直管县管理改革。将河南省财政直管县的范围由目前的24个县(市)扩大至全部102个县(市),各县(市)财政体制由省财政直接核定,与所在省辖市在财政管理体制上属并列关系,最大限度的赋予县(市)财政管理权限。

改革后,一是县(市)范围内的财政收入市级不再分享,能够有效调动县(市)抓经济、上项目、聚财源的积极性。

二是各类转移支付、债券资金由省财政直接分配下拨到县(市),能够有效提升县(市)财政整体保障水平,增强对“三保”支出的保障能力。

三是预算决算、资金往来等事项由县(市)直接与省对接,有利于提升县级财政管理水平。

四是县(市)范围内共同财政事权的支出责任省辖市不再分担,有利于市级财政“轻装上阵”。各县(市)的财政预决算为所在省辖市财政总预算和总预算执行情况的组成部分,向同级人民代表大会报告;鼓励省辖市继续对所属县(市)给予资金支持,并负责省级委托的一般性工作事务。

二、优化省与市县收入分配关系。除中央调库返还收入外,将适合下划的省级固定税收收入全部按照属地原则下划到市县,省级对调整后的市县财政收入分类分享。

改革后,一是能够最大限度的下沉收入,有利于市县进一步壮大财政收入规模、促进市县加快发展。

二是省级分享比例与财政部财税体制改革思路相衔接,且省与市县收入分配关系简洁明了、便于操作。

三是适当加大省级对非税收入的分成力度,有利于引导市县进一步优化财政收入结构。

三、确保改革平稳有序落地实施。

一是科学核定划转基数。对全面实施省直管县财政管理改革以及省与市县收入分享办法调整后产生的财力转移,按照保存量的原则核定省与市县财力划转基数。考虑到2020年各地税收受新冠肺炎疫情冲击等因素影响出现明显下滑,低于正常水平,本着着眼长远、适当向市县让利的思路,以2019年为核定划转基数的基期年。

二是完善转移支付制度。强化一般性转移支付“促均衡、保基本”功能,提高市县财政保障能力,帮助市县兜牢“三保”底线。改进并逐步形成与省以下各级财力格局相适应的共同财政事权转移支付办法;按照规范统一原则,核定省与市县共同财政事权支出责任的分担比例。突出专项转移支付的重大决策保障功能,按项目法分配的专项转移支付由县(市)直接向省申报,强化对县域特定目标的引导力度。完善转移支付分类分档制度,向财政困难县(市)倾斜。三是创新财政激励引导机制。围绕县域高新技术产业、新兴产业发展等,建立完善财税激励政策,加大创新驱动发展的财政支持力度。

完善增值税留抵退税省级垫付办法,缓解市县资金调度压力,支持引导市县及时落实企业退税政策。健全县(市)政府债务限额确定机制,支持引导县(市)加大对乡村振兴、污染防治、开发区建设等县域基础设施补短板项目的资金保障力度。

四是明确开发区财政管理职责。管理机构由市县政府派出,且财政收支单列的各类开发区,预决算汇总纳入派出政府预决算并单独列示;相关市县财政部门加强对开发区财政管理工作的指导,建立激励开发区加快发展的财政关系。(记者 陈玉静 丁倩)

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